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马亮:中国政府创新的隐忧

发表于:2016-03-02 来源:联合早报网
创新意味着冒险和试错,意味着对既有制度的挑战和超越,但是现行的许多政策却压抑了政府创新的积极性。
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中国各级政府敢于创新求变,为公民和企业提供越来越好的公共服务,一直被视为促进中国经济增长和社会发展的关键动力之一。与此同时,政府官员从创新中赢取政绩并从中得益,反过来激励他们不断创新。但是在持续高压的反腐态势下,政府不作为和官员懒政的问题日益凸显,政府创新的隐忧逐渐浮现。VPp工业设计

第八届中国政府创新最佳实践.jpgVPp工业设计

不久前,北京大学中国政府创新研究中心公布了“第八届中国政府创新最佳实践”的获奖项目。此次活动共收到119个申请项目,最终选出21个入围和获奖项目。值得注意的是,这项2000年启动的民间评奖活动,却遭遇了一次不大不小的“寒潮”。VPp工业设计

此前该活动都能吸引300份左右的申请项目,并在业界广受好评。2003年该活动的申报量曾有所下降(245项),可能同当时处于政府换届敏感期有关。此后该活动的申报项目数量稳步增加,至2009年达到顶峰(358项)。但是自此却急转直下,到2011年达到历史最低点(213项),而2013年和2015年则进一步下降到不足200项。VPp工业设计

尽管主办方指出申报项目的质量和有效性有所提高,但申报数量的锐减却仍然值得关注。为什么总体申报项目数量会急剧下降?除了网站下载申报表的技术障碍以外,是否还有其他可以解释的因素?不同省份、行政层级和部门类型的申报数量是否差异明显?VPp工业设计

一种观点认为,当前的制度环境不健全,政府要想做事,往往不得不“绕着走”或者“打擦边球”。这样一来,就难免触犯现有的制度规定,并留下把柄或被揭发旧事。在这种情况下,政府官员与其做事犯错,不如明哲保身。与此同时,持续加力的反腐运动使不作为和避险避责成为地方官员的默认选项,政府创新的动力严重不足。比如,“打虎”数量比较多的省份(如山西省),反腐对政府创新的抑制作用最为明显。VPp工业设计

创新意味着冒险和试错,意味着对既有制度的挑战和超越,但是现行的许多政策却压抑了政府创新的积极性。以“八项规定”为例,有关会议接待等方面的规定固然有利于节约成本和减少浪费,但是某些规定却不容许任何变通,使原本可以操作的工作无法开展。比如,邀请一位专家需要5000元人民币,但如果目前的接待和咨询费只能控制在1000元每位,政府为此不得不“打包”邀请,或者造册作假,一定意义上等于“逼良为娼”。VPp工业设计

第八届将标题改为“最佳实践”,似乎有其深意,意味着不只是鼓励创新,而是鼓励有推广价值的创新。与此同时,不一定要做全新的事情,而可以将已有的事情做好。但是,最佳实践颇受学界诟病,因为没有最佳,也很难选出最佳,最佳的稳定性和持续性都很难下定论,而且最佳的方法论仍然有待提升。VPp工业设计

另一个影响地方政府创新的原因,可能是地方自主创新空间的萎缩。在全面深化改革的战略部署下,中央政府强调顶层设计的指导作用,而不再像过去那样鼓励地方政府的首创精神。这样一来,“深改组”主导了改革创新的主要工作,地方政府的职责往往只是贯彻落实他们的决定。VPp工业设计

这种做法不同于过去的试点推广模式,即地方政府“先行先试”,上级和中央政府肯定和推行地方经验。这同目前政府重视政令畅通有很大关系,即首先稳定执政基础和树立执政威信,确保令行禁止。但是如此一来,却使地方政府的创新积极性大受影响。地方政府做到言听计从即可,而创新则不再受额外的鼓励。VPp工业设计

从第八届的入围项目而言,行政改革类项目的比例较大,而政治改革类项目在淡出;乡镇及以下层级的政府创新项目全部退出,而以地级市政府创新为主。这些变化既说明政府创新对资源的依赖性越来越强,也说明在强调顶层设计的情况下基层政府的创新空间和动力都出现不足。VPp工业设计

对于发展型政府而言,创新势头的锐减或消退不啻为一次事关生死的考验。因为一旦政府创新的动力衰竭式微,就可能导致难以克服的发展陷阱。与此同时,经济滑坡使政府的执政基础开始动摇,则会加剧这种风险的发生。VPp工业设计

要想推动地方政府创新,就要营造适合创新的氛围,特别是让肯干事和敢作为的政府官员能够得到应有的认可,至少不能让他们成为改革的牺牲品。实际上早在2006年,深圳市就颁布了鼓励政府创新的首部地方性法规,允许政府部门犯错和官员免责,从而极大地释放了政府创新的积极性。在法治化进程日益加快的情况下,为政府创新打造法治保障,是至关重要的因素。VPp工业设计

其次,在强调顶层设计的同时,应该为地方自主发展提供适度空间。对于中国这样的大国,“一刀切”的做法显然无法通行。应该允许乃至鼓励地方创新,发展因地制宜的政策,而不是千篇一律和千人一面。适度将顶层设计与地方实验相结合,发挥中央和地方两个积极性,这大概是中国的体制优势所在。VPp工业设计

最后,应通过绩效评估和官员问责等手段,不断激发政府的创新热情。以浙江省杭州市为例,就颁布了政府部门创新创优项目考核制度,将创新设为“规定动作”和“加分项”,为政府创新提供了强力激励,形成了人人争先创优的良好氛围。VPp工业设计

作者是南洋理工大学南洋公共管理研究生院高级研究员、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员。VPp工业设计

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